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在建设工程领域中，对于财政资金投资的建设项目或发包人系政府、国企的项目，通常情形下建设方会约定工程结算以行政审计结论或财政评审结论为准，施工方因处于市场劣势地位且为了承接项目只能接受该条款。但行政机关的审计需经历漫长的周期，甚至在项目投入使用多年后仍未进行。若以行政审计结论或财政评审作为建设方与施工方工程的结算依据，将无法完全保障施工方的权益。针对前述情形，本文笔者将结合法律规定及相关司法案例进行探讨研析，供大家交流讨论。
一、行政审计与财政评审均为国家对建设单位的一种行政监督，不影响发包人与承包人之间的合同效力。
首先，建设工程施工合同的主体是平等的民事主体，在不违反法律、行政法规强制性规定的情形下，就应当尊重双方当事人意思自治，按照合同约定履行，公权力的介入并不能改变合同约定内容。其次，行政审计及财政评审属于行政机关代表国家行使财政监管职能，主要职责是负责对国家财政投资项目进行资金监管监督，其监督范畴为行政领域，如不当地衍生到民事纠纷当中，可能造成对当事人民事权利的限制和对法院独立审判权的干预。且最高院在《关于建设工程承包合同案件中双方当事人已确认的工程决算价款与审计部门审计的工程决算价款与审计部门审计的工程决算价款不一致时如何适用法律问题的电话答复意见》【〔2001〕民一他字第2号】文及《最高院关于人民法院在审理建设工程施工合同纠纷案件中如何认定财政评审中心出具的审核结论问题的答复》【〔2008〕民一他字第4号】、最高院《全国民事审判工作会议纪要（2015年版）》第49条等文件中都有明确指示：行政审计及财政评审是国家对建设单位的一种行政监督管理，不影响建设单位与承建单位的合同效力及履行，建设工程承包合同案件应以当事人的约定作为法院判决的依据。 部分省市相继出台相关规定，其规定内容与最高院的文件内容保持高度统一。综上来说，行政审计和财政评审作为行政监督活动，与建设工程施工合同的履行无必然联系，建设工程施工合同应充分尊重当事人意思自治，有约定的从约定，无约定的从法定。
二、如施工合同未明确约定将行政审计、财政评审作为结算依据，发包人以行政审计、财政评审作为结算依据不予付款的抗辩不被支持。
根据最高院【〔2001〕民一他字第2号】文以及重庆市高院、四川省高院于2022年联合发布的《关于审理建设工程施工合同纠纷案件若干问题的解答》之规定，建设工程施工合同未约定工程造价以审计单位的审计意见或者财政评审机构作出的评审结论为准，当事人请求以审计单位作出的审计意见、财政评审机构作出的评审结论作为确定工程造价依据的，人民法院不予支持。
最高院在公报案例【（2012）民提字第205号】中指出“在民事合同中，当事人对接受行政审计作为确定民事法律关系依据的约定，应当具体明确，而不能通过解释推定的方式，认为合同签订时，当事人已经同意接受国家机关的审计行为对民事法律关系的介入。”成都高新技术产业开发区人民法院发布的《2019-2021年度建设工程合同纠纷十大典型案例》中的“成都某投资公司诉四川某装饰公司建设工程施工合同纠纷案”法院审理部分认为“在合同未明确约定将政府审计结果作为结算价的情况下，因施工人不会参与工程审计，若将政府审计结果直接作为结算价款会损害当事人的民事权利，不符合合同主体平等、意思自治的法律原则。”
综上，在司法审判中从最高院到四川省内的基层法院的裁判逻辑均认定以行政审计作为结算依据的，必须在建设工程施工合同中明确约定，不能通过解释推论的方式推定当事人同意国家机关的审计、评审行为，未明确约定的通常不予支持。
三、明确约定以行政审计结论或财政评审报告为结算依据情况下的相关问题研析。
（一）承包人对结算结果不予认可的应如何救济？
根据2015年最高院《全国民事审判工作会议纪要》第49条之规定：“承包人提供证据证明审计机关的审计意见具有不真实、不客观情形，人民法院可以准许当事人补充鉴定、重新质证或者补充质证等方法纠正审计意见存在的缺陷。上述方法不能解决的，应当准许当事人申请对工程造价进行鉴定。”从上述规定来看，当事人对行政机关出具的审计结论不予认可且有证据证明该结论出具存在违背、歪曲客观事实情形的，可以向人民法院申请补充鉴定乃至重新进行工程造价鉴定维护自身合法权益。
（二）发包人与承包人已另行签订结算文书的，应以何结论为准？
最高院在公报案例【案号：（2012）民提字第205号】说理部分认为：在双方当事人已经通过结算协议确认了工程结算价款并已基本履行完毕的情况下，国家审计机关做出的审计报告，不影响双方结算协议的效力。该案中，合同约定最终结算价按照业主审计为准，因此法院认为确定结算工程款的真实合理性，该结果须经业主认可，而不应解释为须在业主接受国家审计机关审计后，依据审计结果进行结算。从该案例可以看出，即使双方对结算依据进行了书面约定但在合同履行过程中当事人以自身行为变更履行，双方另行签署的结算文书自然合法有效。
（三）行政审计、财政评审结论“久拖未决”情形应如何处理？
根据《重庆市高级人民法院、四川省高级人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件若干问题的解答》（施行日期2022年12月28日）第五条，两高院一致认为，建设工程施工合同约定工程造价以审计意见为准，但审计单位未能出具审计意见的，人民法院应当对审计单位未能出具审计意见的原因进行审查，区分不同情形分别作出处理：
1. 因承包人原因导致未能及时进行审计的，如承包人未按照约定报送审计所需的竣工结算资料等，承包人请求以申请司法鉴定的方式确定工程造价的，人民法院不予支持；
2. 因发包人原因导致未能及时进行审计的，如发包人收到承包人报送的竣工结算资料后未及时提交审计或者未提交完整的审计资料等，可视为发包人不正当地阻止条件成就，承包人请求以申请司法鉴定的方式确定工程造价的，人民法院予以支持；
3. 因审计单位原因未及时出具审计意见的，人民法院可以函告审计单位在合理期间内出具审计意见。审计单位未在合理期间内出具审计意见又未能作出合理说明的，承包人请求以申请司法鉴定的方式确定工程造价的，人民法院予以支持。
上述规定虽然对“久拖未决”的救济途径进行明确的规定，但对“久拖未决”的期限并未回答。部分地区法院结合审判情况，出台了相关的规范性文件，如河北省高院将该期限设定在“承包人或实际施工人提交完整结算资料后1年内”、山东省高院认定为“发包人故意迟延或妨碍审计，以及行政审计、财政评审部门明确表示无法进行审计或无正当理由超出合同约定的审计期限三个月”。由于各个项目的大小、复杂程度等都存在不同程度的差异，所以暂未出台国家层面的统一规定，目前在实务中通常认为一年期限较为合理。
四、企业实务应对建议
作为建设工程中的建设方，在签订施工合同时如需，以行政审计、财政评审结论作为确定工程价款依据的，必须在合同中对审计的行政机关级别、审计期限进行明确约定，必要情形下可加粗加黑处理，尽到提醒注意义务，否则可能构成约定不明。
作为施工方，签订合同时应注意以下几点：
1、避免约定“工程结算以行政审计或财政评审结论为准”；尽量避免出现“审计”“评审”等字眼；
2、如果施工方处于劣势地位，由建设单位提供约定“工程结算以行政审计或财政评审结论为准”的格式合同时，应当积极争取明确审计提交时间、审计期限以及逾期违约责任等；
3、项目完成进入结算程序后，施工方应按照合同要求及时、完整地提交相关结算资料，并适时跟进、催告相关审计进度，做好留痕工作，保留电子资料发送记录、沟通对接记录、邮寄单据等。