近期，本团队接受某顾问单位委托，某政府因修建道路拟收回客户以出让方式取得的国有土地使用权，双方就收回土地使用权的补偿标准产生争议，客户主张按照被征收土地使用权市场价值进行补偿，政府仅同意补偿土地出让金及相应利息，双方多次协商无果，客户委托我所律师代理相关案件，就政府收回土地事宜进行维权。为维护客户合法权益，提供有效、准确的法律服务和诉讼策略，律师接受委托后，对政府收回国有土地使用权的法律、法规及司法判例进行了全面、系统研究；对相关知识进行进行归纳、总结，形成此文。特此分享， 以期抛砖引玉，供各位参考讨论。
收回国有土地使用权是地方人民政府及其土地管理部门管理、保护和开发土地资源的重要行政管理措施，主要是以行政处理决定和行政处罚决定两种方式进行。行政处理决定，是指因社会公共利益、土地管理的必要，地方人民政府根据土地管理法律法规的规定，适用行政征收、收回土地使用权的法定程序作出收回决定，收回国有土地使用权的行为。行政处罚决定，是指公民、法人或其他组织怠于履行开发建设职责，导致国有建设用地闲置满两年以上，地方人民政府根据行政处罚、土地管理法律、法规的规定，适用行政处罚程序作出处罚决定，无偿收回国有土地使用权的行为[]。政府收回国有土地使用权一般包括无偿收回和有偿收回两种方式。进行法律问题分析总伴随着提出问题、解决问题的过程，本文主要围绕如下核心问题展开：政府无偿收回国有土地使用权的情形及法律规定？政府有偿收回国有土地使用权的情形及法律规定？政府有偿收回国有土地使用权的的补偿的标准？
一.无偿收回国有土地使用权的情形及法律规定
通过前述法律、法规总结可知，政府有权无偿收回国有土地使用权的情形如下：
1.因土地使用权人自身原因在取得土地使用权后满两年未动工开发，构成闲置土地的；
2.土地使用权使用期满，土地使用权人未申请续期或续期未批准的；
3.因单位撤销、迁移等原因，土地使用权人停止使用原划拨的国有土地的；
4.公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。
二.有偿收回国有土地使用权的情形及法律规定
1.政府为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；
2.因公共利益需要；
3.因政府原因导致土地闲置的；
除法律、法规规定的前述情形外，巴中市政府于2009年颁布实施的《巴中市收回国有建设用地使用权实施办法（试行）》的通知还规定了“低效利用土地”、“土地使用权人搬迁腾出的，使用期限尚未届满的国有建设用地”等政府有偿收回国有土地使用权的情形。根据《中华人民共和国立法法》第八十二条规定：“……没有法律、行政法规、地方性法规的依据，地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。”目前四川省内暂未颁发关于政府有偿收回土地使用权及收回补偿标准的地方性法规，根据《立法法》规定，巴中市政府超出法律、行政法规规定之外创设其他的收回国有土地使用权情形，此规定效力存疑。
三.政府有偿收回国有土地使用权的补偿标准
从法律规定层面而言，《民法典》、《土地管理法》、《城市房地产管理法》等关于政府收回国有土地使用权的补偿标准仅作了原则性规定如“适当补偿”、“相应补偿”，前述规定较为笼统、模糊。
从行政法规层面而言，国务院2011年颁布实施的《国有土地上房屋征收与补偿条例》对政府因公共利益征收国有土地上的建筑、房屋补偿标准进行了明确，即“不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格”，首次明确提出了以被征收时资产的“市场价格”确定补偿标准的规定，但关于政府收回国有土地上无建筑物的情形以及收回流程是否适用此规定司法实践认定不一。
有观点认为，应按地上有无建筑物的情形区分适用收回土地使用权或房屋征收补偿程序及标准。如重庆市规划和自然资源局关于印发《重庆市国有土地使用权收回收购办法》的通知（渝规资规范(2020)15号）第二条规定：“此规定仅适用于《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第（一）项规定的收回国有土地使用权且无地上建筑物的情形。拟收回的国有土地使用权已分摊至其他项目业主共有的情形，不适用本办法。”此规定对地上有无建筑物的土地使用权收回问题进行了区分。
司法实践中，最高人民法院在山西省安业集团有限公司与山西省太原市人民政府收回国有土地使用权决定再审案件（案号：（2016）最高法行再80号，公报案例）中，裁判认为“国家因公共利益需要使用城市市区的土地和房屋的，市、县人民政府一般应按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）规定的程序和方式进行，并应根据《国有土地上房屋征收评估办法》和《城镇土地估价规程》等规定精神，由专业的房地产价格评估机构在实地查勘的基础上，根据被征收不动产的区位、用途等影响被征收不动产价值的因素和当地房地产市场状况，综合选择市场法、收益法、成本法、假设开发法等评估方法对被征收不动产价值进行评估，合理确定评估结果，并在此基础上进行补偿。”即《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的按市场价值评估的补偿标准及相关流程对于政府收回地上无建筑物的国有土地使用权问题同样适用。
就地方立法而言，比较遗憾的是四川省、成都市暂未颁发实施关于政府收回土地使用权的补偿标准、流程等地方性法规、规章。2016年四川省国土资源厅关于贯彻落实省政府《促进经济稳定增长和提质增效推进供给侧结构性改革政策措施》的实施意见（川国土资发[2016]66号）政府规范性文件中明确“二、盘活去产能工业用地。产能过剩行业退出的存量建设用地，可由政府收回或由企业自行依法转让。由政府收回、收购的存量土地，在依法依规前提下，可根据收回时的土地市场情况经地价评估综合确定土地价款。……”此文件虽是关于收回工业用地使用权的补偿标准，但笔者认为，关于政府收回住宅、商业建设用地使用权同样具有参考意义。
此外，巴中市政府、重庆市规划和自然资源局就政府收回国有土地使用权的补偿标准进行了系统、明确的规定，值得各地借鉴。希望四川省能够加快政府收回国有土地使用权流程及补偿标准的相关立法进程，以提高行政效率、减少相关争议。
经广泛检索最高院、四川省高院、成都市中院及四川省内各级法院近三年来的关于政府收回国有土地使用权补偿标准的相关案例，四川省同类案件较少且缺乏明确可参考依据，因此本文主要对最高院类似案例进行了总结和汇编。关于政府收回国有土地使用权的“补偿标准”，最高院2020年发布的产权保护行政诉讼典型案例及两个公报案例确定了如下裁判规则：
1.根据被征收不动产的区位、用途等影响被征收不动产价值的因素和当地房地产市场状况，综合选择市场法、收益法、成本法、假设开发法等评估方法对被征收不动产价值进行评估，合理确定评估结果；
2.综合考虑被收回土地的性质、用途、区位、评估方法、闲置原因等因素，参考市场价格予以补偿；
根据案件基础背景及土地使用权的基础情况不同，在司法实践中，若土地使用人对于土地收回存在一定过错，法院可能仅参照国有土地使用权重新出让的市场价值，按照出让剩余年限酌定计算损失。但较为明确的是，无论采取何种补偿标准，司法实践倾向性意见也是按照被收回土地使用权的性质、用途、区位、评估方法、闲置原因等，参考市场价值予以补偿。显然，我团队代理案件中某政府主张仅补偿土地出让金及相应利息的作法缺乏法律依据。后续，律师将围绕案涉土地使用权相关基础情况、补偿标准、政府收回土地使用权程序等关键问题准备基础资料、进行充分论证，代理客户与政府进行沟通和磋商，以期在合法、合理的情况下为客户争取更多利益。